Descentralizando los ingresos fiscales en América Latina, un artículo de Vicente Fretes Cibils

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Por Vicente Fretes Cibils

Cuando Teresa Ter-Minassian y yo nos propusimos observar el desempeño fiscal de América Latina y el Caribe de las últimas décadas, esperábamos encontrarnos con una serie de referencias a: “Las cosas podrían haber sido diferentes si…” o “Si se hubiera hecho de tal manera…”. Muchos académicos y periodistas frecuentemente califican a América Latina como la “región del futuro”. Esto tiene algo de verdad, pero aún resta un gran obstáculo que la región debe superar conjuntamente para alcanzar un crecimiento sostenible e inclusivo: el desempeño de los ingresos fiscales debe mejorar considerablemente.

El libro “Descentralizando los Ingresos Fiscales en América Latina: Por Qué y Cómo”, que hemos publicado recientemente, analiza los niveles en que siete países —Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México, Perú, y Venezuela— han logrado descentralizar sus sistemas tributarios, aumentando su recaudación. El libro también examina por qué muchos países aún se encuentran lejos de haber llegado a su potencial máximo de recaudación. La respuesta más sencilla es que en muchos países de la región, los impuestos siguen sin estar diseñados para impulsar el desarrollo y el crecimiento.

En la medida en que el proceso de descentralización se profundizó en la región, el gasto por parte de los gobiernos subnacionales como porcentaje del gasto público total, aumentó del 20% en 1985, a alrededor del 30% en 2010. Al mismo tiempo, el porcentaje de ingresos de fuentes propias movilizado por estos gobiernos ha permanecido en aproximadamente el 10% del total nacional.

El ritmo de descentralización desparejo de la región ha generado una creciente brecha entre el gasto subnacional y los ingresos por fuentes propias, comúnmente denominada “desequilibrio vertical”. Tales desequilibrios han generado que los gobiernos subnacionales de América Latina dependan fuertemente de transferencias de fondos desde los gobiernos centrales para cubrir sus gastos. Desafortunadamente, dicha dependencia ha tenido resultados adversos para la responsabilidad fiscal, la provisión de servicios públicos socialmente significativos, y los incentivos políticos para ofrecer dichos servicios bajo estándares de calidad y eficiencia aceptables.

A nivel regional, en promedio dos terceras partes de los ingresos subnacionales son transferidos desde los gobiernos centrales, aumentando la vulnerabilidad e imprevisibilidad de las finanzas de los gobiernos subnacionales de la región. El desequilibrio vertical promedio de América Latina es significativamente más elevado que en los países de la OCDE, y  de Europa del Este y Asia, como se observa en aquí:

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Fuentes de Ingreso Subnacionales

El informe muestra que los desequilibrios verticales pueden variar enormemente en un mismo país dependiendo de características económicas y sociales tales como nivel y composición sectorial del PIB subnacional, incidencia de la pobreza, nivel de urbanización y estructuras demográficas. Estas diferencias afectan la distribución de las bases imponibles subnacionales de cada país, y, dependiendo de factores institucionales y políticos, pueden afectar también los esfuerzos de los distintos gobiernos subnacionales por elevar sus ingresos de fuentes propias.

Como se observa en la Tabla 1.2., todos los países de la región excepto México, poseen una fuerte dependencia de impuestos indirectos, especialmente de aquellos sobre el volumen de negocios (Argentina y Colombia), valor agregado (Brasil) e impuestos especiales (Colombia y Venezuela) como sus principales fuentes de ingreso propio. Existen gravámenes a la propiedad (inmobiliaria y vehicular) en la mayoría de los países. Únicamente México posee un impuesto subnacional sobre nómina salarial.

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Oportunidades Políticas

El análisis del libro sugiere que los sistemas de ingresos de fuentes propias subnacionales de América Latina difieren significativamente en tanto nivel de cargas impositivas, distribución entre diferentes tipos de gobiernos intermedios y locales, peso de los diversos gravámenes, sus efectos sobre la eficiencia productiva y la equidad, y efectividad de la administración de ingresos. Estas diferencias requieren estrategias de reforma y prioridades diversas entre países.

El libro también demuestra que la mayoría de los países combina mecanismos de reparto de ingresos basados en fórmulas, con una variedad de subvenciones en bloque o para operaciones especiales. La magnitud de cada mecanismo frente a las transferencias totales, el criterio utilizado para la distribución horizontal del reparto de ingresos y el nivel de discreción de las subvenciones, varían de país a país y pueden afectar los esfuerzos de los gobiernos subnacionales por movilizar sus ingresos propios.

Entre las opciones de políticas y oportunidades a ser consideradas por los gobiernos de la región, se encuentran: que los países permitan que los gobiernos subnacionales establezcan recargos sobre impuestos nacionales existentes, como ganancias personales o a la venta minorista, evitando guerras fiscales entre entidades subnacionales como las ocurridas en Brasil; y que los gobiernos apoyen iniciativas para prevenir la erosión de la recaudación fiscal inmobiliaria por los gobiernos locales. Tales medidas podrían incluir inversiones en la modernización de los sistemas de gestión impositiva que garanticen la correcta información de titularización y establezcan procesos transparentes para la estimación del valor de los inmuebles.

Con el fin de estimular a los gobiernos locales a aumentar sus propias fuentes de ingreso, los gobiernos centrales deberían asegurarse de que los montos de transferencias consideren las necesidades financieras de cada entidad subnacional, y que los recursos transferidos sean asignados a gastos específicos a nivel subnacional.

Conclusión: Descentralizando los ingresos fiscales

En suma, el libro enfatiza que la descentralización de los ingresos fiscales varía enormemente entre países, pero que en términos generales, la región sufre un fuerte desequilibrio en la descentralización impositiva que conlleva serias consecuencias para el desarrollo local. La carencia de una base imponible estable debilita la autonomía de los gobiernos subnacionales en la selección e implementación de las políticas más convenientes según sus necesidades y preferencias. Las lecciones derivadas del estudio ofrecen a los países de la región importantes hallazgos para continuar avanzando en sus agendas de descentralización fiscal.

Descargue la publicación gratis en www.iadb.org/descentralizacion

*Este blog fue publicado en inglés por el Fondo Monetario Internacional. Tomado de blog de la División de Gestión Fiscal del BID, de julio de 2016.

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